Na prática, observa-se que a utilização desses recursos teve predominância fiscal. Estados como Rio de Janeiro, Alagoas, Sergipe, Piauí, Pará e Pernambuco direcionaram as outorgas majoritariamente para reforço de caixa, pagamento de dívidas e equilíbrio financeiro, com pouco ou nenhum reinvestimento direto no setor de saneamento.
O caso mais emblemático foi a concessão da Cedae, no Rio de Janeiro, que gerou cerca de R$ 25 bilhões, com grande parte destinada ao ajuste fiscal do Estado. Os demais R$ 16 bilhões, dos R$ 41 bilhões em outorgas, distribuíram-se da seguinte forma:
• Sergipe: R$ 4,54 bilhões
• Pernambuco: R$ 4,22 bilhões
• Alagoas: R$ 3,65 bilhões
• Pará: R$ 1,83 bilhão
• Piauí: R$ 1,0 bilhão
• Amapá: R$ 930 milhões
Esse arranjo evidencia que, em muitos casos, os estados transferiram a operação dos ativos ao setor privado em troca de receitas imediatas, enquanto a tarifa paga pelos usuários passa a suportar tanto os investimentos futuros quanto a remuneração do capital privado investido nas outorgas e privatizações. Surge, assim, uma preocupação relevante quanto à capacidade de pagamento da população, à modicidade tarifária e ao impacto sobre o orçamento das famílias, especialmente em regiões de menor renda.
Nas privatizações, a destinação dos recursos parece distinta, mas eles vão para o mesmo destino: os valores são direcionados ao acionista vendedor, que, nesses casos, são os próprios Estados. A privatização da Corsan, no Rio Grande do Sul, gerou cerca de R$ 4,15 bilhões ao tesouro estadual.
No caso de São Paulo, a privatização da Sabesp apresentou uma estrutura híbrida, combinando oferta primária e secundária. Do total de aproximadamente R$ 14,8 bilhões, cerca de R$ 6,9 bilhões (46,6%) corresponderam à parcela primária, recursos destinados diretamente à companhia para financiamento de investimentos e apoio à universalização. A parcela restante foi composta por venda de ações do Estado, revertendo recursos ao governo estadual. Trata-se do único caso relevante em que uma fração expressiva dos recursos foi claramente direcionada para a expansão e melhoria dos sistemas.
No caso da concessão parcial da Dessal, os recursos obtidos por meio da outorga possuem destinação legal vinculada, conforme o art. 10, §10, da Lei Complementar nº 398/2023, devendo ser aplicados exclusivamente em investimentos em infraestrutura, projetos ambientalmente sustentáveis ou pagamento de precatórios, sendo vedado seu uso em despesas correntes. Contudo, é importante destacar que essa vinculação não implica obrigatoriedade em aplicação direta nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, ainda que a outorga tenha origem na concessão desses serviços.
A problemática central decorre justamente dessa ausência de vinculação específica ao saneamento. O conceito amplo de investimento em infraestrutura permite que os recursos sejam direcionados a diversas áreas, enquanto a possibilidade de pagamento de precatórios afasta ainda mais sua aplicação de investimentos estruturantes no setor. Assim, evidencia-se uma dissociação entre a origem dos recursos e a sua destinação, o que pode limitar sua contribuição efetiva para a expansão e melhoria dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Diferentemente das concessões e privatizações, os modelos de PPP (Parcerias Público-Privadas), como os adotados no Ceará e no Paraná, não envolvem pagamento de outorga, o que altera significativamente a lógica financeira. Nesses casos, o fluxo é inverso: o poder público realiza pagamentos ao parceiro privado ao longo do contrato, mediante comprovação de investimentos e cumprimento de metas e não sobrecarrega a tarifa com outorgas.
Além disso, a manutenção do controle estatal permite maior flexibilidade, como:
• utilização de dividendos para subsidiar tarifas
• reinvestimento integral dos resultados
• modulação da taxa de retorno
Aspectos que, em geral, não são viáveis em estruturas plenamente privatizadas.
Como já demonstrado, outro ponto central é que os valores arrecadados com outorgas e privatizações não são, em regra, vinculados ao saneamento, ou seja, não retornam automaticamente para investimentos no setor. A universalização prevista pelo novo marco, que estabelece metas até 2033, depende essencialmente dos investimentos obrigatórios previstos nos contratos, estimados em mais de R$ 200 bilhões.
Em síntese, o ciclo pós-marco legal gerou um volume expressivo de recursos financeiros para os entes públicos, com predominância de uso fiscal, enquanto a expansão efetiva dos serviços está ancorada nos compromissos de investimento assumidos pelas concessionárias ao longo do tempo, e, como já visto nos dias atuais, os recursos dos investimentos estão vindo dos bancos públicos.
Isso mostra que o público não confia no público. Prefere e confia mais no privado, pois instituições como BNDES e fundos como FGTS estão emprestando dinheiro para fazer os investimentos no País. Por mais esquizofrênico que possa parecer, o Estado vende as concessões e companhias, muitas vezes alegando não ter recursos, atraindo o capital privado, mas na verdade emprestam o dinheiro público para o privado auferir lucro.
Entretanto, há uma questão estrutural relevante: a ausência de um sistema nacional consolidado de monitoramento desses investimentos e metas. Atualmente, o acompanhamento é fragmentado entre:
• agências reguladoras infranacionais
• Estados e Municípios (poder concedente)
• ANA – Agência Nacional de Água e Saneamento (padronização regulatória)
• Tribunais de Contas e Ministério Público (controle externo)
Esse arranjo dificulta uma visão integrada de cumprimento das metas de universalização, no País, o que impende observar a NR04 da ANA quanto à possibilidade de fiscalização local, com atenção à precariedade das ERIs, na fiscalização.
Nas PPPs há maior controle operacional, com fiscalização direta pelas companhias estatais, que realizam pagamentos apenas após validação de medições e metas. Contudo, essas informações nem sempre são amplamente acessíveis ao público. Ademais as PPPs não exoneram a exigência de cumprimento das metas pelas CESBs, mas, pelo contrário, acentua a necessidade de cobrança dos parceiros privados para não ocorrer em descumprimento da legislação por parte da contratante/Companhia.
Diante desse cenário, surge uma questão central: quem será responsável pelo acompanhamento nacional das metas de universalização até 2033? Com a diversidade de modelos institucionais e a fragmentação regulatória, a resposta não é trivial.
Já há indícios de desafios concretos. Um exemplo é o estado da Paraíba, cujo edital recente de PPP de esgotamento sanitário prevê universalização apenas até 2039, dentro das possibilidades legais previstas pela Lei 14.026/2020, em casos de inviabilidade econômico-financeira.
Outra questão relevante diz respeito aos mais de 1.500 municípios atendidos por autarquias e serviços municipais (SAAEs). Como é consabido, a responsabilidade pela universalização é do titular. Mas ainda não há uma estratégia nacional clara para viabilizar a universalização nesses casos, especialmente considerando as limitações fiscais municipais e a menor capacidade de investimento.
Enquanto companhias estaduais, muitas estruturadas como sociedades de economia mista e, em alguns casos, com capital aberto, já enfrentam restrições relevantes, a situação das autarquias municipais é ainda mais desafiadora.
Por outro lado, há experiências positivas em andamento. O Ceará, por exemplo, vem avançando na universalização dos serviços operados pela Cagece, com dois contratos de PPP já implementados nas regiões metropolitanas de Fortaleza e Cariri, atendendo cerca de 4,3 milhões de pessoas e prevendo investimentos superiores a R$ 6,2 bilhões.
Adicionalmente, está previsto novo leilão na B3, em 30 de junho, para contratação de parceiros privados em 127 municípios, distribuídos em cinco blocos, com previsão de investimentos da ordem de R$ 7 bilhões em sistemas de esgotamento sanitário.
Por fim, é importante reconhecer que, especialmente nos municípios do interior e em regiões de menor renda, onde grande parte da população recebe até dois salários mínimos, a universalização até 2033 se mostra desafiadora. Nesses casos, o prazo até 2039, embora permitido legalmente, tende a ser uma alternativa mais realista.
Universalizar o saneamento não é apenas cumprir contratos, é garantir que o modelo escolhido seja socialmente justo, economicamente sustentável e institucionalmente responsável.
*Jornalista, sociólogo e doutor em Ciências Políticas
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