As emendas já fazem o Congresso decidir como serão empregados neste ano 24,57% do total de gastos livres (a fatia do Orçamento que pode ser manejada). Em 2014, ele controlava 4%. Essas despesas são aquelas em que o gestor tem poder de escolha, como investimentos, bolsas de estudo e manutenção da máquina pública em geral.

A maior parte do Orçamento brasileiro é composta por gastos obrigatórios (salários e aposentadorias, essencialmente). Assim, da parcela que sobra para o governo manejar, um quarto é decidido individualmente pelos parlamentares, sem qualquer estratégia de desenvolvimento ou projeto, em um momento de redução do investimento público.

— O que o Congresso está fazendo é ficar com o filé mignon para ele, definindo onde vão ser feitos os investimentos públicos. Nos últimos dois anos, metade dos investimentos foi decidida pelo Legislativo, sem nenhuma análise de custo-benefício, sem estudos, sem lógica, tudo feito com base nos pedidos das bases eleitorais, sem uma lógica de política pública. Não tem uma política pública coerente por trás — afirma o consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados Helio Tollini, que acompanha há décadas a formatação das regras orçamentárias do Brasil e do mundo.

Para Tollini, nos últimos anos, o Legislativo se tornou dono de uma fatia inédita do Orçamento. Esse avanço se dá por meio das emendas parlamentares, um naco do Orçamento cuja destinação é apontada por deputados e senadores.

Há emendas individuais e de bancada, que seguem critérios equânimes de distribuição e de transparência na divulgação. Nos últimos três anos, ganhou corpo outro tipo: a emenda de relator. Ela não segue qualquer critério objetivo de distribuição e, até pouco tempo, também não se sabiam os beneficiados com os recursos — por isso, ganhou o nome de orçamento secreto.

Barganha política

O Congresso brasileiro avançou sobre o Orçamento com anuência do governo Jair Bolsonaro como forma de barganha política. Quem é aliado da cúpula do Congresso e do Palácio do Planalto consegue indicar recursos, geralmente destinados a obras e serviços em suas bases eleitorais. Por decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), os beneficiários dessas emendas passaram a ser divulgados.

— As emendas de relator só existem no Brasil — afirma Tollini. — Não só emendas de relator, as outras emendas também são uma excrescência. Aqui são mais de nove mil emendas aprovadas no ano. Isso não existe em nenhuma parte do mundo. Não existe paralelo.

Um estudo recente do economista Marcos Mendes aponta que o percentual de gastos livres decididos pelo Congresso é muito superior ao dos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) — grupo do qual o Brasil quer fazer parte. De 29 países, somente Estados Unidos, Eslováquia e Estônia aparecem acima da marca de 2%.

No Brasil, parte das emendas ainda é liberada de acordo com o desejo do governante de plantão para conseguir ampliar apoio no Parlamento.

No início do mês, por exemplo, O GLOBO mostrou que o Congresso indicou R$ 6,1 bilhões em emendas de relator em duas semanas, no momento em que o governo estava pressionado pela votação da proposta de emenda à Constituição (PEC) Eleitoral e pela abertura da Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar o Ministério da Educação (MEC). Neste ano, as emendas de relator somam R$ 16,5 bilhões.

Tollini destaca que, nos outros países, as emendas, quando existem, terminam quando o Poder Legislativo aprova o Orçamento. Aqui, o relator continua dando as cartas durante a sua execução. No Brasil, ainda existe uma “reserva” do Orçamento para emendas.

A proposta sai do Executivo já com um espaço destinado para deputados e senadores — que não precisam, sequer, arcar com o ônus de fazer escolhas e cortes.

Uma diferença marcante do processo orçamentário brasileiro com os demais países, segundo especialistas, é o grau de detalhamento das emendas. No Brasil, parlamentares tomam decisões específicas (como a construção de uma quadra de esportes em determinado local), em vez de decidir apenas em termos de grandes números e prioridades.

‘Degradação orçamentária’

Bruno Carazza, professor da Fundação Dom Cabral e autor do livro “Dinheiro, eleições e poder: As engrenagens do sistema político brasileiro”, afirma que o modelo brasileiro reforça a concentração de poder e as desigualdades:

— Só faria sentido ter um processo orçamentário com maior protagonismo do Legislativo se isso viesse acompanhado de avaliação e processo de controle. Conferir liberdade de aplicação de bilhões de reais sem critérios e sem rigor é abrir a porta para o mau uso dos recursos públicos e da corrupção.

Leandro Couto, pesquisador sobre governança orçamentária do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), destaca que as emendas de relator deram um poder muito grande ao relator do Orçamento. Segundo ele, agora é o Executivo que vai atrás do Legislativo para conseguir alguma emenda para financiar sua política pública.

— A grande marca do atual regime de governança orçamentária é sua instabilidade… Ele está fortemente marcado pelo protagonismo do Legislativo. E, com esse novo tratamento dado às emendas de relator, o Legislativo tem protagonismo forte, que já chamo de semipresidencialismo orçamentário — afirma. — Hoje temos um Executivo com planejamento frágil e um Legislativo com um poder crescente. A consequência é que muitos ministérios buscam apoio de parlamentares para fortalecer políticas públicas.

Uma cidade pode ser beneficiada com obras e serviços por decisão política, mesmo tendo características socioeconômicas semelhantes às do município vizinho. O que difere essas duas cidades é o poder político de um parlamentar.

— O Brasil está vivendo um processo de degradação orçamentária — afirma Maílson da Nóbrega, ex-ministro da Fazenda. — O deputado ou senador põe o dinheiro onde quiser, sem pedir permissão e sem prestar contas a ninguém. A gente tinha deixado isso para trás. Emendas parlamentares existem em todo o mundo, especialmente em países presidencialistas, mas não na dimensão brasileira.

Multiplicação de emendas

Aqui, além do alto percentual sobre o gasto livre, aprovam-se mais de 7 mil emendas todos os anos. Nos Estados Unidos, onde há um instrumento parecido com as emendas (e elas têm crescido nos últimos anos), as alterações equivalem a 2,4% dos gastos livres.

Nos países parlamentaristas “puros”, em que o Orçamento inteiro é negociado, uma emenda equivale a um voto de desconfiança no governo, levando a sua queda — nas democracias multipartidárias os partidos que não integram o governo expressam seu apoio apenas a todo o Orçamento, mas sem emendá-lo.

Leonardo Ribeiro, especialista em orçamento público e assessor no Senado, diz que não há parâmetros únicos para comparar diferentes países e que cada nação tem suas peculiaridades. No Brasil, diz, o presidencialismo está pautado em cargos e emendas:

— É um jogo de soma zero. O presidente que for reduzir as emendas de relator vai ter que aumentar cargos.

O modelo brasileiro causa surpresa e até certo estupor entre parlamentares estrangeiros. O deputado Nil Schmid, líder do governo do Partido Social-Democrata (SPD) na Câmara, ressalta que, na Alemanha, seria inadmissível um orçamento secreto:

— Em um país democrático, é importante que o dinheiro público seja administrado de forma transparente.

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Outros estados, como Rio Grande do Norte, Ceará e Pernambuco, que também estão entre os mais pobres do país, ficaram no fim da lista de beneficiados —atrás, até mesmo, dos três da região Sul.

As comparações levam em consideração o número de habitantes em cada local.

Esses cinco estados do Nordeste são governados por desafetos de Bolsonaro, inclusive Alagoas e Piauí. Mas o dinheiro enviado a esses dois estados foi apadrinhado por aliados de Lira e Ciro Nogueira.

As emendas via Ministério da Cidadania foram destinadas principalmente para reformas e obras em locais de atendimento à população de baixa renda ou compra de equipamentos para esses centros, além de recursos para esporte e agricultura familiar.

Duas cidades do Nordeste podem ser usadas como exemplo da distorção: Roteiro, em Alagoas, e Cacimbas, na Paraíba.

Elas são as duas mais pobres do país, de acordo com o Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil, que utiliza dados da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).

Roteiro entrou na lista das emendas. Cacimbas, não. A liberação da verba para a cidade alagoana foi pedida por um secretário do prefeito Alysson Reis. O valor é de R$ 336,5 mil.

Neste ano, parlamentares governistas e próximos à cúpula do Legislativo têm usado uma brecha nas regras do Congresso para destinar emendas a suas bases eleitorais sem revelar o padrinho político do recurso. Para isso, elas são registradas por um usuário externo, que pode ser qualquer pessoa.

Responsável pela liberação das emendas, o relator do Orçamento, deputado Hugo Leal (PSD-RJ), disse à Folha que quer divulgar, após as eleições, uma lista com o parlamentar responsável pelo apadrinhamento de todos os recursos, o que incluiria mostrar quem está por trás dos usuários externos.

O prefeito Alysson Reis também é do PP e é próximo de Lira.

“Arthur tem sido um gigante na nossa gestão e tem nos ajudado a evoluir e avançar cada vez mais com serviços prestados na nossa cidade, como saneamento, calçamento, máquinas, poços artesianos, como emendas para nossa saúde”, disse o prefeito em vídeo gravado em março deste ano.

A emenda destinada a Roteiro tem o objetivo de mitigar danos provocados pelas chuvas e enchentes em Alagoas. A tabela com recursos liberados pelas emendas de relator deste ano não indica outras cidades no Nordeste atendidas por causa das chuvas.

Cacimbas, na Paraíba, entrou em estado de emergência no fim do ano passado e em abril de 2022. O motivo foi a estiagem, mas a cidade não foi beneficiada com recursos para a área social.

O prefeito Nilton de Almeida (PSDB) defende a reeleição do governador João Azevêdo (PSB), desafeto de Bolsonaro. O presidente da República apoia Nilvan Ferreira (PL).

Alagoas entrou no topo da lista de destino de recursos da área social por intermédio de outros aliados do governo.

Entre os padrinhos das emendas estão o deputado Marx Beltrão (PP), o senador Fernando Collor (PTB), que é próximo de Bolsonaro, e Rodrigo Cunha (União Brasil), que se licenciou do Senado para concorrer ao governo estadual —e conta com o apoio de Lira.

As emendas de relator somam R$ 16,5 bilhões no Orçamento e são hoje o principal mecanismo para garantir apoio político para o presidente Jair Bolsonaro no Legislativo.

A distribuição dessas emendas depende de acordos costurados entre o relator da lei orçamentária, Lira e presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG).

A emenda de relator é um tipo de recurso que foi incluído no Orçamento de 2020 pelo Congresso, que passou a ter controle de quase o dobro da verba de anos anteriores.

Os estados que mais receberam verba social por habitante foram Amazonas e Roraima. Ambos são governados por políticos alinhados a Bolsonaro.

Em Roraima, depois da capital Boa Vista, a campeã de emendas foi Iracema, que tem cerca de 10 mil habitantes e recebeu R$ 8,5 milhões. Há um Cras (Centro de Referência de Assistência Social) na cidade, mas R$ 2 milhões do total de emendas foram enviados para construir um novo Cras no município.

De acordo com pessoas que trabalham no Cras já existente, que falaram reservadamente com a Folha, não há a necessidade de um novo estabelecimento.

Há dois problemas mais urgentes. O menor é a compra de um carro 4×4, por conta da má qualidade das estradas na região. Há uma emenda reservada no valor de R$ 1 milhão para a compra de equipamentos, mas não é possível afirmar se ela será usada para adquirir um veículo do tipo.

O maior problema é a falta de pessoal. Os relatos feitos à Folha indicam que o repasse do governo federal para o pagamento de funcionários caiu 60%, rombo que até o momento foi coberto pela prefeitura.

O Piauí também recebeu mais que a média de outros estados. As cidades piauienses foram abastecidas por emendas de pessoas próximas a Ciro Nogueira. É o caso do senador Elmano Férrer (PP) e do prefeito de Campo Maior, Joãozinho Félix (MDB).

As sete emendas com mais dinheiro para a área social no estado estão em nome de Férrer e Félix, que teve o apoio do ministro da Casa Civil na campanha à eleição de prefeito. Cada um indicou pelo menos R$ 2 milhões em emendas.

Em março de 2022, Félix escreveu nas redes sociais: “Ministro Ciro Nogueira trabalha mais um pacote de investimentos que vai nos permitir construir mais calçamento, revitalizar estradas, adquirir equipamentos, e custeios para fortalecer a saúde, além de emendas para realização de diversas obras em nossa cidade, incluindo asfaltamento de ruas”.

Os recursos para Campo Maior também são voltados para o sistema de atendimento ao público que necessita de assistência social.

Procurados, o Ministério da Cidadania e as prefeituras de Campo Maior, Iracema e Roteiro não responderam a questionamentos feitos pela Folha.

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A maior parte do eleitorado no exterior este ano é composta por homens — o equivalente a 59%. Quanto ao grau de instrução, cerca de 42% dos eleitores (292.741) no exterior têm curso superior completo.

Perfil

Segundo as estatísticas, em relação à faixa etária, 100.481 eleitores aptos a votar fora do Brasil possuem entre 40 e 44 anos (14,41%) e 97.631 entre 35 e 39 anos (14,01%).

A elevação expressiva no número geral de jovens aptos a votar este ano também está refletida no exterior. São 1.144 eleitores com 17 anos. Em 2018 eram 328 e, em 2014, eram apenas 234 jovens com voto facultativo.

Os dados de 2022 mostram, ainda, 691 eleitores aptos a votar com 16 anos fora do Brasil. Em 2018, foram registrados 53 e, em 2014, 48 jovens nessa faixa etária.

O crescimento do eleitorado jovem é fruto principalmente das ações promovidas pela Justiça Eleitoral durante a Semana do Jovem Eleitor. No Brasil, o voto é facultativo para os jovens de 16 e 17 anos, para as pessoas acima dos 70 anos e para os analfabetos.

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Lula está certo em tentar tudo para liquidar a fatura no primeiro turno. Trata-se, no mínimo, de unir o útil ao agradável. O agradável é não ter de negociar nada com ninguém além do já acertado na primeira rodada e não ter de enfrentar debates no mano a mano. O útil é não correr o risco de uma reviravolta impulsionada pelo combustível do antipetismo “de centro”. Que anda meio adormecido e sumido, encoberto pelo antibolsonarismo “de centro”, mas não foi eliminado. Está logo ali na prateleira para uma eventualidade.

O cenário ideal para Lula é riscar Simone Tebet da lista de candidatos e depois partir para cima do eleitor de Ciro Gomes. Boa parte do contingente, limitado, mas relevante, de Ciro nas pesquisas diz que votaria no petista num eventual segundo turno e nem mesmo está seguro do voto no primeiro. É um mercado potencial para a mensagem do voto útil. Que virá com força para tentar lipoaspirar Ciro e eventuais outros, como lipoaspirou Geraldo Alckmin em 2018 na onda que tentou liquidar a fatura a favor de Bolsonaro no primeiro turno.

Mas isso é futurologia, o assunto do momento é quanto Bolsonaro vai faturar de intenção de voto por causa da redução do preço dos combustíveis e do pacote social. O mais interessante é notar que o povão e a opinião pública parecem rodar em universos paralelos, em frequências distintas. Os temas que mobilizam ambos andam distantes. É natural: quando está em jogo a sobrevivência material, ela tende a concentrar criticamente as atenções e motivações dos mais ameaçados. E a comunicação dos outros assuntos fica meio sem chão na grande massa.

Bolsonaro vem reduzindo a possibilidade de a oposição conectar economia e política na comunicação, pois tomou as iniciativas anti-inflacionárias que certamente a oposição tomaria, especialmente para os mais pobres. Sem esse nexo, a mensagem política meio que patina. Isso ajuda a explicar a atual resiliência bolsonarista, assim como a liderança do petista se explica pelo currículo e a identificação de Lula com os grupos de menor renda e historicamente preteridos. A dúvida é sobre quem vai furar primeiro a bolha do adversário. E se isso vai acontecer.

*Jornalista e analista político

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Bolsonaro fez um discurso de 1 hora e nove minutos dentro do esperado pela campanha: relembrou projetos do governo federal e fez acenos ao eleitorado feminino.

Dentro do script da campanha, Bolsonaro destacou criação do teto do ICMS para combustível e para energia elétrica, a construção de ferrovias comandada pelo então ministro da Infraestrutura, Tarcísio de Freitas, pré-candidato ao governo de São Paulo, e a atuação do presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), na aprovação de pautas do governo. Ele disse ainda que o governo pretende manter R$600 para o Auxílio Brasil no próximo ano.

“Lira tem colaborado muito com o nosso governo. Graças ao Lira conseguimos aprovar leis que abaixaram os combustíveis. Se não fosse o Arthur Lira, esse cabra da peste de Alagoas, não teríamos chegado a esse palco”, afirmou Bolsonaro.

Como mostrou o Estadão/Broadcast, um dos focos do megaevento de hoje é diminuir a resistência a Bolsonaro entre as mulheres e mostrar um candidato preocupado com questões econômicas e sociais. Como planejado pela equipe da campanha, a primeira-dama Michelle Bolsonaro ficou ao lado do presidente durante todo evento.

Logo ao entrar no ginásio do Maracanãzinho, Bolsonaro afirmou que “quebraria o protocolo” e passou a palavra para a primeira-dama, que fez um discurso em tom religioso com acenos às mulheres e aos evangélicos.

“Falam que ele não gosta de mulheres. Ele foi o presidente na história que mais sancionou leis de proteção às mulheres. Setenta leis de proteção às mulheres. Quando ele leva água para o Nordeste, ele está cuidando da mulher. Esse é o presidente que falam que não gosta de mulheres. A diferença é que ele faz. Ele não quer se promover. Ele quer entregar. Esse é o nosso compromisso desde 2019. Nós iríamos trabalhar sem deixar ninguém para trás”, afirmou Michelle, que relembrou ainda a facada sofrida pelo presidente durante a campanha eleitoral de 2018, em Juiz de Fora: “Não é um projeto de Poder ou de status. É um projeto de libertação”.

O ato político ainda sacramenta de uma vez por todas o casamento entre militares e Centrão: à revelia de todos os conselheiros políticos, Braga Netto foi oficializado candidato a vice. A ala política do Palácio do Planalto tentou emplacar a ex-ministra da Agricultura Tereza Cristina (PP), para tentar suavizar a rejeição de Bolsonaro entre as mulheres. Mas o presidente fez questão de ter o militar como forma de “seguro impeachment” em um eventual segundo mandato.

“Nós militares juramos dar a vida pela pátria. Todos vocês aqui juraram dar a vida pela sua liberdade. Esse é o nosso Exército, Braga Netto, o povo. Um Exército que não admite corrupção, não admite fraude, quer respeito e vai ter. É um exército com 210 milhões de pessoas. Não ousem tocar na liberdade do meu povo”, afirmou.

O partido não revelou quanto investiu na convenção. No fim do ano passado, o ato de filiação de Bolsonaro ao PL, cerimônia de menor proporção, custou R$ 370 mil, pagos majoritariamente com recursos do Fundo Partidário.

O PL estima que 12 mil pessoas, incluindo a equipe do partido e a imprensa, comparecerem ao evento. A expectativa divulgada ao longo da semana era de 10 mil pessoas.

Críticas ao ex-presidente Lula

Após seguir a orientação da equipe de campanha em parte do evento, Bolsonaro retomou um discurso voltado para sua base eleitoral, com um tom conservador, no fim de sua fala. O presidente fez críticas a uma suposta “ideologia de gênero”, contra a legalização das drogas e do aborto e com ataques ao ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT).

Bolsonaro disse que Lula pretende legalizar o aborto e as drogas no Brasil, caso volte à Presidência da República, e chamou o ex-presidente de “cachaceiro”, “nove dedos”, “descondenado” e “bandido”. O presidente disse ainda que o governo federal está há três anos e meio sem corrupção e que os “jovens de esquerda” devem fazer uma comparação entre os dois governos antes de escolher o voto.

“Vocês sabem o que vou fazer se for reeleito de forma transparente e democraticamente”, diz Bolsonaro.

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